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20/05/2014

Sur la réforme de l'inspection du travail

Aujourd'hui arrive à l'ordre du jour de l'Assemblée Nationale une proposition de loi relative aux pouvoirs de l'inspection du travail. C'est là un événement important, auquel il faut prêter une attention particulière.

Avant de voir pour quelles raisons, faisons un petit historique.
Michel Sapin, ministre du travail, avait tenté de glisser dans le projet de loi sur la formation professionnelle une réforme de l'inspection du travail, tout comme il avait essayé d'y glisser la suppression des élections prud'homales. C'est ce qu'on appelle "un cavalier législatif". Mais le Sénat avait adopté la suppression de l'article concerné (l'article 20 dans le texte tel qu'adopté en première lecture par l'Assemblée Nationale) et pour éviter de retarder l'application des autres mesures la Commission Mixte Paritaire n'était pas revenue sur cette suppression. En conclusion des débats, Michel Sapin se désolait de la suppression de cet article, tout en prévenant : "nous en reparlerons".

C'était le 26 février dernier.

Fin mars, les municipales sont un fiasco, le remaniement a lieu, Manuel Valls nomme Michel Sapin au budget pour corseter l'ensemble de la politique gouvernementale dans les rails de l'orthodoxie budgétaire et économique, et François Rebsamen arrive au ministère du travail. Et on n'a aucun écho de la réforme de l'inspection du travail. Le gouvernement craint-il une bronca ? Veut-il attendre un moment plus propice pour sortir le loup ?
Que nenni : si le gouvernement ne remet pas le sujet sur la table, c'est parce qu'il a confié à d'autres le soin de le faire. Les autres, en l'occurrence, ce sont le président du groupe socialiste à l'Assemblée Nationale et une (grosse) poignée de pas moins de 112 autres députés du groupe SRC. Tout ce beau monde a ainsi présenté dès le 27 mars une proposition de loi reprenant un certain nombre des dispositions de cet article 20 éliminé par le Sénat. Pas toutes, mais ce n'est pas un motif de réjouissance, car voici ce qui est précisé dans l'exposé des motifs :

"Elle ne reprend pas les dispositions relatives à l’organisation du système d’inspection du travail que le gouvernement avait fait le choix de présenter dans son projet de loi pour montrer la cohérence d’ensemble de sa réforme. En effet, si l’indépendance de l’inspection, garantie notamment par la convention 81 de l’OIT, relève d’un principe général au sens de l’article 34 de la Constitution, sa mise en œuvre est d’ordre réglementaire, comme jugé par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 17 janvier 2008 (considérant 14). Le gouvernement a annoncé qu’un projet de décret portant sur l’organisation sera soumis prochainement à la concertation des instances de représentation du personnel du ministère et à l’avis du Conseil d’État."

Autrement dit : les éléments les plus néfastes du projet de réforme de l'inspection du travail seront adoptés par le gouvernement et le gouvernement seul, sans que le Parlement ai son mot à dire sur le sujet. Le prétexte de la séparation du domaine de la loi et du règlement est un attrape-nigaud, ni plus ni moins.
En effet, d'une part, même s'il s'agit là d'un empiètement qu'il faut éviter d'entreprendre trop souvent, une loi peut tout à fait contenir des dispositions de nature réglementaire, et d'autre part, sans pour autant contenir de telles dispositions, s'agissant de règlements intervenant dans une matière dont la loi fixe les principes fondamentaux, ici l'indépendance de l'inspection du travail, la loi peut - et doit - préciser quels genres de règlements devront s'appliquer. Bruno Le Roux et les 112 autres députés du groupe SRC utilisent à dessein l'ambiguïté des règlements pour remettre au gouvernement un blanc-seing sur l'organisation de l'inspection du travail. La carotte de la "concertation des instances de représentation du personnel du ministère [du travail]" n'est là que pour la galerie : une telle "concertation" a déjà eu lieu, et le projet de réforme de l'organisation de l'inspection du travail avait fait l'unanimité contre elle lors de la réunion du Comité Technique Ministériel ! C'était même pour cela que Michel Sapin avait tenté de le faire adopter en catimini !

Détaillons un peu ce projet de réorganisation de l'inspection du travail, qui, même s'il ne sera donc pas soumis à discussion au Parlement, est une destruction en règle des garanties d'indépendance et d'exercice des missions fondamentales des inspecteurs du travail. Deux points principaux :
- d'abord, le remplacement des sections d'inspection - reconnues par l'Organisation Internationale du Travail (OIT) comme fondement de la garantie d'indépendance - par des "unités de contrôle" soumises à un "responsable" nommé par la hiérarchie administrative dont la mission est d'organiser le travail des inspecteurs du travail ;
- ensuite, la définition de sujets dits "prioritaires" sur lesquels les inspecteurs du travail auront pour mission explicite de se pencher en priorité.

Pour des non-connaisseurs des spécificités de l'inspection du travail, rien là de très anormal. Sauf que l'inspection du travail n'est pas une simple administration publique. Elle est indépendante, c'est là une garantie que la France est tenue de faire respecter en vertu de l'article 6 de la Convention n°81 sur l'inspection du travail de l'OIT, qui précise : "Le personnel de l'inspection sera composé de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions de service leur assurent la stabilité dans leur emploi et les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue". En particulier, elle doit être indépendante de sa hiérarchie administrative et politique. Or en créant une hiérarchie intermédiaire nommée par l'administration et chargée d'organiser le travail des inspecteurs, c'est cette indépendance qui est menacée.
Mais il n'y a pas que l'indépendance de l'inspection du travail qui est en cause, mais aussi les fondements de sa mission. En effet, en encadrant administrativement les interventions des inspecteurs du travail et en définissant des sujets dits "prioritaires" sur lesquels ils doivent intervenir, c'est le principe même du métier d'inspecteur du travail qui est en cause. La mission d'inspecteur du travail consiste avant tout à répondre à l'appel des salariés qui le contactent. Son utilité réside dans sa capacité à agir de manière spontanée, sans répondre à un plan d'intervention fixé par sa hiérarchie.
Focalisés sur les consignes transmises par leur hiérarchie, les inspecteurs du travail ne pourraient ainsi plus que marginalement et exceptionnellement intervenir, par exemple, au hasard, sur des cas de non respect du "partage du bénéfice économique" à l'issue du terme d'un "accord de maintien dans l'emploi".

D'autres éléments de ce projet de réorganisation sont également très critiquables, comme le fait que les inspecteurs devraient former des équipes à deux pour pouvoir intervenir, ce qui théoriquement serait une très bonne chose pour prévenir d'éventuels abus mais qui dans les faits condamne l'inspection du travail à entreprendre moitié moins d'interventions, aucune hausse du nombre d'agents n'étant prévue. Mais cette remise en cause de l'indépendance de l'inspection du travail et cette contrainte sur l'exercice de ses missions fondamentales sont les deux éléments les plus notables qui expliquent l'opposition des représentants du personnel du ministère du travail comme d'une bonne partie de la gauche (groupes Front de Gauche et écologiste, ainsi que des membres du groupe socialiste au Sénat) à ce projet de réforme de l'organisation de l'inspection du travail.

Mais tout ceci, nous dit-on, ne relève pas du domaine de la loi (pourtant garante du principe d'indépendance de l'inspection du travail) mais du règlement. Soit.

Qu'en est-il, alors, du contenu de la proposition de loi elle-même ?

Il faut être honnête : elle comporte son lot de bonnes choses. Elle élargit notamment les capacités d'intervention en matière de santé et de sécurité au travail en améliorant les moyens d'analyse technique à la disposition de l'inspection et en permettant aux inspecteurs de demander aux employeurs de faire procéder à des analyses pour déterminer la présence ou non de produits dangereux. Elle permet de même de simplifier le dispositif d'arrêt temporaire d'activité en cas de situation dangereuse et d'en élargir le champ d'intervention.
Mais ces rares points positifs, dont les avantages sont d'ailleurs fortement relativisés au regard de la réforme de l'organisation de l'inspection du travail exposée plus haut (les avantages qu'on peut en tirer seront systémiquement diminués voire nullifiés par la contrainte des consignes exigeant une focalisation sur les sujets qui font l'actualité médiatique du ministère du travail), sont en outre accompagnés de mesures aux conséquences extrêmement graves.

La plus importante de ces mesures aux conséquences délétères est une véritable atteinte au droit du travail. Il s'agit, rien de moins, de dépénaliser en partie le droit du travail en instaurant la possibilité, sur initiative du Directeur Régional des Entreprises de la Concurrence, de la Consommation, du Travail et de l’Emploi (DIRECCTE), d'une transaction pénale, c'est-à-dire un mécanisme selon lequel l'autorité administrative "transige" sur les poursuites en soumettant l'auteur d'une infraction à une amende que ce dernier est libre d'accepter en échange de l'arrêt des poursuites. On voit là toutes les possibilités pour des employeurs disposant de réseaux de connivence étendus de pouvoir "négocier" avec le DIRECCTE une amende réduite pour échapper au juge correctionnel.
Mais comme si cela ne suffisait pas, voilà que cette proposition de loi propose également que les inspecteurs du travail ne puissent plus proposer les sanctions encourues pour les infractions qu'ils auront constatées. En effet, ce serait, une fois encore, au DIRECCTE que reviendrait l'initiative de proposer au ministère public une sanction, sur la base du procès-verbal établi par l'inspecteur. On a ainsi la naissance d'un concept nouveau : le contrôle sans suites. Détacher les contrôles de la proposition de sanction, outre que cela crée des opportunités supplémentaires de "négocier" à la baisse une sanction, implique que les suites des contrôles seraient entreprises sans autre lien avec les contrôles eux-mêmes qu'un simple procès-verbal. Si pour des cas d'infractions mineures relevant de contraventions de catégorie 1 à 3 cette logique est compréhensible compte tenu du caractère automatique et systématisé de la sanction, en revanche, pour des contraventions de catégorie 4 ou 5 ou des délits, c'est là une complète aberration. Les reproches sur le prétendu caractère "déconnecté de la réalité" des sanctions est déjà assez souvent asséné comme cela sans en plus institutionnaliser cette déconnexion !

Ainsi, même si elle ne reprend pas le projet de réorganisation de l'inspection du travail, cette proposition de loi présente en elle-même un caractère délétère qui justifie amplement une forte opposition de la part de la gauche.
Ce texte peut - et doit - être amendé pour en ôter ces scories et y introduire des garanties que les futurs règlements gouvernementaux sur l'organisation de l'inspection du travail seront conformes au principe d'indépendance et permettront aux agents d'accomplir leurs missions fondamentales.

C'est là la responsabilité qui incombe aux députés et sénateurs de gauche.

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